Stosowanie dyrektyw polega na ich implementacji do prawa krajowego przez właściwe organy w odpowiedniej formie. Niemniej jednak, w sytuacji niedopełnienia obowiązku implementacji przez państwo członkowskie, powstaje kwestia możliwości bezpośredniej skuteczności norm zawartych w dyrektywach.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. upłynął termin implementacji nowych dyrektyw regulujących podstawy systemu zamówień publicznych Unii Europejskiej, tj.:

• dyrektywy 2014/24/EU zastępująca dyrektywę 2004/18/WE (nowa dyrektywa klasyczna),
• dyrektywy 2014/25/EU zastępująca dyrektywę 2004/17/WE (nowa dyrektywa sektorowa).

Bezpośrednie stosowanie i skutek prawa unijnego

Organy państw członkowskich są obowiązane opierać swoje działania na normach prawa unijnego, obok norm prawa krajowego. Bezpośrednie stosowanie w państwach członkowskich jest cechą rozporządzeń, które stają się częścią obowiązującego porządku prawnego bez potrzeby jakichkolwiek czynności formalnoprawnych i wywołują skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek. Natomiast stosowanie dyrektyw polega na ich implementacji do prawa krajowego przez właściwe organy w odpowiedniej formie.

Przez bezpośredni skutek norm prawa unijnego rozumie się taką właściwość, że mogą być one samodzielnym źródłem praw lub obowiązków jednostek. Natomiast kwestia bezpośredniej skuteczności norm dyrektywy powstaje w sytuacji niedopełnienia obowiązku implementacji.

Utrwalona linia orzecznicza Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskie (TSUE) sprecyzowała warunki, w jakich można dopuścić bezpośredni skutek dyrektywy:

• przepisy dyrektywy muszą być wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe,
• ich stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony instytucji unijnych lub organów państw członkowskich,
• z norm dyrektywy wynikają prawa jednostek wobec państwa tj. skierowane są one na przyznanie praw jednostkom,
• upłynął termin implementacji dyrektywy przez dane państwo członkowskie albo implementacja jest nieprawidłowa.

Co więcej, Trybunał odrzuca możliwość przyznania dyrektywom bezpośredniego skutku w stosunkach prawnych między jednostkami bez udziału państwa. Trybunał stwierdził, że opieranie przez jednostki swoich prawa na normach dyrektywy przed sądem krajowym jest dopuszczalne wyłącznie przeciwko państwu, do którego dyrektywa jest adresowana, a nie przeciwko innej jednostce, czyli w tzw. układzie wertykalnym a nie horyzontalnym.

Relacja triangularna

Jednakże w odniesieniu do zamówień publicznych może wystąpić sytuacja, w której zastosowanie określonego postanowienia dyrektywy w układzie wertykalnym (wykonawca przeciwko zamawiającemu) może prowadzić do sytuacji naruszenia interesu innego wykonawcy. W orzecznictwie TSUE tego rodzaju sytuacje określa się mianem relacji triangularnych. Na przykład wykonawca, powołując się na bezpośrednią skuteczność przepisu dyrektywy, odwołuje się od decyzji o odrzuceniu jego oferty w postępowaniu. Jednocześnie inny wykonawca, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą w tym postępowaniu, w razie uwzględnienia takiego odwołania, utraci zamówienie. W takiej sytuacji powstaje konflikt pomiędzy koniecznością bezpośredniego zastosowania dyrektywy, a ochroną praw nabytych wykonawcy, który nie powinien ponosić negatywnych skutków braku implementacji dyrektywy przez państwo. TSUE w sprawie Wells uznał jednak, że negatywne konsekwencje dla podmiotu trzeciego nie uzasadniają odmowy innej jednostce prawa powoływania się na postanowienia dyrektywy przeciwko państwu członkowskiemu.

Przykłady bezpośredniego stosowania

W zakresie postanowień, które w orzecznictwie zostały uznane za bezpośrednio skuteczne, można wskazać art. 29 ust. 5 dyrektywy 71/305/EWG oraz art. 38 ust. 1 dyrektywy 2004/18/WE. W sprawie Fratelli Costanzo za mający charakter bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny do powołania się przez wykonawcę przeciwko zamawiającemu przed sądem krajowym uznano art. 29 ust. 5 dyrektywy 71/305. Przepis ten stanowi, że “jeżeli w przypadku danego zamówienia oferty są oczywiście rażąco niskie w stosunku do świadczenia, zamawiający jest zobowiązany zweryfikować szczegóły ofert przed podjęciem decyzji o udzieleniu zamówienia. Wynik takiej weryfikacji powinien być brany pod uwagę. W tym celu zamawiający jest zobowiązany wymagać od oferenta przedstawienia koniecznych wyjaśnień oraz, w uzasadnionych przypadkach, wskazać, które elementy oferty są dla niego nie do przyjęcia.” W ocenie Trybunału Rada na mocy art. 29 ust. 5 wskazanej dyrektywy ustanowiła ścisłe, szczegółowe procedury weryfikacji ofert podejrzanych o rażąco niskie ceny. Cel dyrektywy byłby zagrożony, gdyby państwa członkowskie mogły, wdrażając art. 29 ust. 5 dyrektywy, odstąpić od treści tego postanowienia w jakimkolwiek stopniu. Według TSUE przedmiotowy przepis jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby mógł być przytaczany w postępowaniu przeciwko państwu.

Na marginesie warto wskazać, że w sprawie Fratelli Costanzo TSUE uznał, że „gdy spełnione są warunki, zgodnie z którymi jednostka może powołać dyrektywę przed sądem krajowym (...), wszystkie organy administracyjne, włączając organy zdecentralizowane takie jak samorządowe władze miejskie (municipalities), są zobowiązane do stosowania tych postanowień.”

Wnioski

Podsumowując powyższe rozważania i przykłady z orzecznictwa należy podkreślić, że brak implementacji lub nieprawidłowa implementacja możne skutkować koniecznością bezpośredniego stosowania tych przepisów dyrektyw, które spełniają warunki określone w orzecznictwie Trybunału. Wykonawcy będą uprawnieni do powoływania się przeciwko zamawiającym publicznym na korzystne dla siebie postanowienia dyrektywy, które spełniają opisane wymogi dla uznania ich bezpośredniej skuteczności. Z orzeczeń TSUE wynika, że może dotyczyć to także sytuacji, w których wpłynie to negatywnie na sytuację innego wykonawcy w postępowaniu. Zamawiający publiczni w odpowiedzi na zarzut wykonawcy, że dane działanie lub zaniechanie jest niezgodne z dyrektywą, zobowiązani są do zbadania i zastosowania tych postanowień dyrektywy, które należy uznać za bezpośrednio skuteczne.